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NELLE LIBRERIE IL MANUALE PER RISOLVERE "IL PROBLEMA ITALIANO NUMERO UNO": FAR FUNZIONARE BENE E IN FRETTA TUTTI I SERVIZI PUBBLICI IN OGNI SINGOLO TERRITORIO DEL PAESE- di Giuseppe Fortuna (Sportelli Etpl e Anticorruzione Ficiesse)

Pubblicato da Gangemi Editore “La rivoluzione organizzativa, civica e sindacale delle Gestioni pubbliche Etpl”, di cui riportiamo a seguire prefazione, introduzione, postfazione e indice. Subito dopo le feste natalizie comunicheremo luoghi e date delle presentazioni e le modalità di partecipazione.

 

PREFAZIONE

Perché l’Italia è ancora così in basso nelle classifiche internazionali della corruzione e dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni? E come risalire in tempi brevi queste graduatorie, viste anche le scadenze del Piano nazionale di ripresa e resilienza?

Rispondiamo in questo libro con due gruppi di proposte che, come vedremo nell’ultimo capitolo, possono essere introdotte con poche modifiche al cosiddetto Decreto Brunetta, il 150 del 2009, senza modificarne l’impianto.

Il primo gruppo parte dall’osservazione iniziale di tutte le Gestioni per obiettivi e risultati, il metodo al quale è informato dal 1993 il nostro sistema di contabilità pubblica economica: «Tutte le organizzazioni si concentrano inevitabilmente sugli obiettivi espressi in numeri esatti e non con modalità meramente descrittive».

Quindi, in mancanza della dimensione finale numerica assolutamente certa, in quanto espressa in denaro, dei “ricavi” le organizzazioni che erogano servizi pubblici sono tutte inevitabilmente autoreferenziali se, come avviene nel nostro Paese, la legge non le obbliga a dar conto con criteri oggettivi ed uniformi degli andamenti annuali:

• delle ore/persona lavorate, distinte per le tipologie di processi di lavoro che le hanno assorbite (impieghi);
• delle quantità e della qualità dei servizi a clienti esterni prodotti (output, nel linguaggio internazionale);
• delle evoluzioni territoriali dei principali fenomeni sociali ed economici di competenza istituzionale (outcome).

Dimensioni “fisiche”, e non stimate, quindi impossibili da declinare secondo le convenienze estetiche del momento, semplici, quindi comprensibili anche ai non addetti ai lavori, con dati numerici tutti già nella piena disponibilità delle amministrazioni, perciò a costo zero.

Ciò non vuol dire trascurare la dimensione delle “attività”, cioè dei processi di lavoro, perché è proprio dalle analisi e dalle comparazioni attente e continue delle modalità con cui i servizi a clienti esterni sono realizzati, partendo dalle amministrazioni che risultano aver raggiunto i risultati migliori, che l’organizzazione riesce ad avviare processi sistemici di miglioramento continuo, reale ed effettivo.

Ma è su impieghi, output e outcome che devono essere determinati nelle logiche del metodo gli “obiettivi numerici essenziali” dell’anno considerato, tra i quali vanno espressamente ricompresi quelli ritenuti di maggiore rilevanza dai cittadini e dagli esercenti attività economiche sui territori, a partire dai settori della sicurezza, della giustizia, della sanità, della fiscalità e della qualità della vita.

Il secondo gruppo di proposte riguarda la modifica del diritto alle retribuzioni di risultato, che dovranno essere corrisposte non più a discrezione totale dei vertici, e quindi quasi sempre “a pioggia”, ma per metà al raggiungimento degli obiettivi specifici assegnati all’unità organizzativa di cui il dipendente considerato fa parte e per la restante metà agli obiettivi numerici essenziali assegnati al livello territoriale in cui l’unità organizzativa è inquadrata, sempre che il dipendente non abbia riportato una valutazione personale negativa.

Una novità che produrrà una vera propria “rivoluzione sindacale” perché sarà interesse economico di tutti i dipendenti e delle organizzazioni che li rappresentano, che la macchina organizzativa funzioni bene, sempre meglio e nella logica di squadra riuscendo a superare le ancora oggi radicate controculture del “Fatti gli affari tuoi” e de “I panni sporchi si lavano in casa (ed evidentemente non nei tribunali della Repubblica). Non serviranno più leggi a tutela del singolo, coraggioso e intemerato whistleblower, saranno i sindacati a suonare il fischietto prima ancora che gli illeciti accadano.

Gestioni che abbiamo chiamato ETPL perché queste inedite modalità di misurazione dell’Efficienza e della produttività sono strettamente correlate alle prospettive:

• della Trasparenza delle decisioni gestionali e organizzative assunte dai vertici politico-amministrativi e dei risultati effettivamente conseguiti;
• della Partecipazione dei cittadini e degli esercenti attività economiche  ai processi di determinazione degli obiettivi essenziali;
• della diffusione della “pratica” della Legalità.

Con risultati sorprendentemente rapidi in termini di aumento della produttività, di controllo e contenimento selettivo (e non lineare) dei costi di funzionamento e di eliminazione dei comportamenti opportunistici e devianti. Dal semplice far nulla alle raccomandazioni, dalle false timbrature alla corruzione.

 

INTRODUZIONE

Dalle analisi e dai dibattiti di economisti, giuristi, giornalisti e politici emerge come il principale problema italiano sia quello di riuscire a far funzionare bene il pubblico in ogni territorio del paese.

Limitandoci ad alcuni dei numerosi interventi dei giorni in cui scriviamo la presente introduzione, l’Osservatorio dei Conti Pubblici presieduto da Carlo Cottarelli ha pubblicato uno studio degli economisti Fabio Angei e Francesco Tucci dal titolo “LA VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE DELLA PA: ALCUNI SPUNTI DI RIFLESSIONE” nel quale si dimostra, con esempi riguardanti i settori della giustizia, della salute, degli interni e degli affari esteri:

• che nelle nostre pubbliche amministrazioni vengono fissati obiettivi “poco ambiziosi, vaghi e spesso monitorati tramite indicatori di input di risorse” invece che con misurazioni effettive di “risultati e qualità dei servizi pubblici” resi ai cittadini nei singoli territori;
• che se non si misurano esattamente “i risultati ottenuti dalla p.a. è difficile migliorare la qualità dei servizi”;
• che, invece di “porre dei chiari obiettivi (di gruppo e singoli) e, conseguentemente, migliorare l’efficienza e la qualità dei servizi”, le valutazioni delle performance “restano in gran parte formali”.

Nel libro “RIPRENDIAMOCI LO STATO”, dell’economista Tito Boeri e del giornalista Sergio Rizzo tra le altre osservazioni viene evidenziato:

• che “i sistemi di valutazione delle performance dovrebbero tener conto in misura molto importante del giudizio dei cittadini”;
• che “il giudizio dei cittadini è il miglior antidoto contro l’autoreferenzialità e insieme la migliore misura della qualità dei servizi offerti”;
• che è fondamentale riuscire a “esporre le burocrazie a un rapporto diretto con i cittadini che permetta anche di definire misure quanto più possibile oggettive della performance, sulla quale poi premiare le amministrazioni maggiormente virtuose”.

Nell’editoriale del quotidiano Il Messaggero del 9 ottobre 2020 dal titolo “RIFORME NECESSARIE - LA BUROCRAZIA, PRIMO NEMICO DA ABBATTERE PER RIPARTIRE”, l’economista Paolo Balduzzi osserva:

• che le riforme più urgenti per il Paese sono “un fisco più equo, la lotta all’evasione, più lavoro, meno burocrazia”;
• che “nonostante gli sforzi negli ultimi dieci anni dei ministri Brunetta e Madia, la promessa che a breve la burocrazia sarebbe diventata più efficiente non è mai stata mantenuta”;
• che “il primo obiettivo del 2021 deve essere quello di trasformare la burocrazia da incubo dell’immobilismo a motore del progresso: sarà questa la vera cartina di tornasole per giudicare il successo - e la serietà - di questo governo”.

In effetti, diverse organizzazioni pubbliche italiane sono avvertite ancora oggi come “macchine dei misteri”, strutture dal funzionamento talvolta incomprensibile anche ai dipendenti che vi lavorano figuriamoci per organizzazioni civiche e associazioni di categoria.

Eppure, sono ormai trascorsi più di trent’anni dalla legge 241 del 1990 sull’accesso agli atti che s’era detto avrebbe trasformato le pubbliche amministrazioni nelle “case di vetro” sognate un secolo prima da Filippo Turati. Trent’anni, per di più, durante i quali sono intervenute molte altre norme: per separare le funzioni della politica dai compiti della dirigenza, per affiancare alla tradizionale contabilità finanziaria un sistema di contabilità economica, per costituire organismi interni ed esterni di valutazione e controllo delle performance, per dare attuazione al concetto di trasparenza totale.

Com’è possibile, allora, essere ancora così indietro nelle classifiche internazionali dell’efficienza, della produttività, della qualità dei servizi e anche della corruzione?

Il motivo sta, a nostro avviso, in una caratteristica dell’intero sistema di contabilità pubblica economica italiano sintetizzata nel disposto dell’articolo 18 del cosiddetto Testo unico del pubblico impiego, il decreto legislativo 165 del 2001, per il quale cosa debba intendersi per “rendimenti”, cioè per risultati finali delle azioni non è determinato da leggi dello Stato ma è deciso dai dirigenti di vertice di ciascuna amministrazione. Da cui la fissazione di obiettivi formali o del tutto assenti lamentati da Angei, Tucci, Boeri, Rizzo e Balduzzi.

Le Gestioni pubbliche per obiettivi e risultati descritte in questo manuale risolvono il problema e provengono da realizzazioni concrete maturate tra il 1995 e il 2004 al vertice nazionale della Guardia di Finanza e all’Autorità Garante per la protezione dei dati personali nonché, dal 2017 e il 2020, da accessi civici generalizzati (i Foia italiani) effettuati nell’ambito del “Progetto Etpl Italia trasparente” con atti, documenti, corrispondenza, sentenze e dati numerici integralmente pubblicati sul sito www.italiatrasparente.it.

 

POSTFAZIONE

Come abbiamo visto, le Gestioni pubbliche Etpl sono possibili solo con l’introduzione di nuovi sistemi informativi che misurino in modo esatto, semplice, completo, continuo e con dati tra loro interrelabili le risorse umane impiegate, la quantità e la qualità dei servizi pubblici prodotti e gli andamenti territoriali dei fenomeni sociali ed economici di competenza istituzionale; dimensioni sulle quali vanno determinati gli “obiettivi essenziali” da raggiungere nell’anno considerato.

Sistemi che, come dimostrano le esperienze nella Guardia di Finanza e nel Garante della privacy, possono essere avviati contemporaneamente solo nelle amministrazioni di piccole dimensioni, mentre in quelle medio/grandi bisogna necessariamente partire dal sistema informativo sugli impieghi effettivi delle ore/persona di tutti i dipendenti, di tutte le unità organizzative interne e di tutti i livelli territoriali, ove esistenti, dell’organizzazione.

Il personale, grazie all’intuitività dei codici di impiego, comprende con immediatezza i criteri e le finalità delle nuove rilevazioni e poiché le retribuzioni di risultato sono corrisposte nella logica di squadra i lavoratori si attivano, sia a livello individuale che a livello sindacale, per prevenire e impedire - dall’interno - i comportamenti che ostacolano il conseguimento degli obiettivi assegnati.

La misurazione degli impieghi effettivi è la fase più delicata, perché una volta pervenuti i primi dati si scopre spesso che la realtà non è in linea con quanto fino ad allora rappresentato nelle comunicazioni ufficiali, da cui il rischio di rivisitazioni in chiave estetica della nomenclatura dei codici d’impiego.

Per questo, non bisogna mai smettere di sottolineare che nelle Gestioni Etpl non importa “come” si appare, importa il miglioramento continuo dei servizi prodotti, il contenimento dei costi e impedire l’aumento ingiustificato e spesso abnorme delle attività di funzionamento e delle attività di direzione e controllo.

Superata la fase dell’avvio, per l’istituzione, per il suo personale, per i cittadini e per le imprese si aprono nuovi orizzonti.

 

INDICE

Prefazione

Introduzione

Capitolo Uno

LO SCENARIO ITALIANO

1,1 Trent’anni di riforme

1.2 Le ultime novità: accesso civico generalizzato (Foia) e trasparenza totale

1.3 L’osservazione di partenza di tutte le Gestioni per obiettivi (Etpl comprese) e il difetto primigenio della contabilità economica pubblica italiana

1.4 Dalle Italie eccellenti alle Italie corrotte

 

Capitolo Due

LA TEORIA

2.1 Le finalità ultime delle metodologie Etpl

2.2 Le dimensioni gestionali delle organizzazioni pubbliche misurabili in numeri esatti

2.3 La dimensione fisica dei prodotti a clienti esterni (output)

2.4 La dimensione fisica degli impieghi effettivi delle ore/persona

2.5 Organigrammi, efficienza allocativa e principali distorsioni gestionali

2.6 La dimensione fisica degli andamenti dei fenomeni territoriali (outcome) e gli impatti sulle carriere interne.

2.7 La centralità delle analisi comparative inter e infraistituzionali

2.8 La rivoluzione sindacale delle retribuzioni di risultato corrisposte nella logica di squadra

2.9 Riepilogo delle dodici regole generali delle Gestioni pubbliche EtpL

 

Capitolo Tre

LA FUNZIONE PILOTA DEL SISTEMA INFORMATIVO SUGLI IMPIEGHI EFFETTIVI DELLE ORE/PERSONA

3.1 Caratteristiche del Siris

3.2 La Nomenclatura generale dei codici d’impiego

3.3 Il momento critico dell’avvio delle rilevazioni

3.4 Le forme di implementazione

3.4.1 L’implementazione progressiva discendente

3.4.2 L’implementazione per dipartimenti

3.4.3 L’implementazione simultanea

3.4.4 L’implementazione ad azioni sincrone

 

Capitolo Quattro

LA PRATICA

4.1 I percorsi top-down in organizzazioni pubbliche di grandi dimensioni: l’esperienza Guardia di Finanza

4.1.1 La decisione di avviare il Siris in tutti i reparti del Corpo

4.1.2 Il fortissimo impatto delle rilevazioni degli impieghi effettivi sulla cultura interna dell’organizzazione

4.1.3 Il Progetto Efficienza

4.1.4 I primi report annuali completi

4.1.5 I primi benchmarking infraistituzionali del Corpo

4.1.6 I primi obiettivi (numerici) essenziali della Direttiva generale del Ministro delle Finanze  per l’esercizio 1999

4.1.7 Il Comandante Generale alle Autorità di Governo sulle nuove modalità di gestione per obiettivi e risultati della Guardia di Finanza

4.2 I percorsi top-down in organizzazioni pubbliche di piccole dimensioni: l’esperienza Garante privacy

4.2.1 Il SID

4.2.2 La presentazione delle innovazioni nella Relazione annuale 2003

4.3 L’avvio delle metodologie Etpl in Comuni di medie dimensioni

 

Capitolo Cinque

I PERCORSI CIVICI DI CONTROLLO E PARTECIPAZIONE

5.1  Il Progetto Etpl Italia trasparente

5.2  Il Foia sulla qualità degli output “Tempi medi dei rimborsi dei iva"

5.3  Il Foia sulle quantità e sulla qualità degli output “Sezioni Lavoro dei Tribunali del Lazio”

5.4  Il Foia sugli organigrammi e sugli impieghi “Efficienza allocativa della Guardia di Finanza”

5.4.1 Il diniego del Comando Generale e i ricorsi a Tar, Consiglio di Stato e Corte Europea dei Diritti dell’Uomo

5.4.2 Gli sviluppi previsti

5.5   I Foia sugli organigrammi “Efficienza allocativa dei Municipi del Comune di Roma”

5.5.1 Il Foia al Comune di Roma Capitale

5.5.2 L’aggiornamento degli organigrammi di tutti i Municipi

5.5.3 I tre gruppi di Foia ai Direttori dei quindici Municipi

5.5.4 Gli sviluppi previsti

5.6  Il Foia sugli outcome “Truffe agli anziani”

5.6.1 Gli andamenti territoriali dei reati e le province benchmark

5.6.2 Le proposte dello Spi-Cgil di Modena

5.6.3 Gli sviluppi previsti

5.7  Il Foia sugli outcome provinciali “Prevenzione immediata dell’evasione fiscale e contributiva”

5.7.1 I report di OCSE, FMI e Commissione Giovannini

5.7.2 L’accesso civico generalizzato al Ministro dell’Economia e le risposte di Agenzia delle entrate e Guardia di Finanza

5.7.3 Gli sviluppi previsti

 

Capitolo Sei

L'AVVIO EX LEGE DELLE GESTIONI ETPL

6.1  Le modifiche al decreto legislativo 150 del 2009

6.2  La modifica al decreto legislativo 165 del 2001

 

Postfazione

APPENDICE - La risposta di Giovanni Falcone alla domanda sulla trasparenza e sulla qualità del “Sistema Italia”

 

 

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